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| 《基本法》第二十三條自2003年數十萬市民反對後，至今仍未落實立法。（資料圖片） |
制訂一部憲法或基本大法不難，要把一部憲法落實到生活層面，變成人人都有遵守憲法的精神和行為，卻不是一蹴而就的事。學術上，有人把這種難處歸咎於人有無限強的意欲追求憲制生活，有人話要建立人的憲制習慣便不難了。不然的話，制憲只是被動而非主動，被迫遵守，而非主動遵守憲法，如此個光景，要建立憲制的權威，長路漫漫。
亞洲各國自二十世紀初制憲以來，就殖民地獨立建國的經驗來看，都不如理想，主要問題出在憲法這玩意上；它主要由前宗主國移植過來，這法制由外硬套進來，一般人對它無甚認識或認識不足，實踐的結果便乏善可陳。
香港也是由殖民地走過來的，依「一國兩制」原則，國家的事務依照國家的憲法治理，香港的事務則按《基本法》治理。由於香港由英倫管治傳承下來的制度與大陸的制度有別，《基本法》便寫下九七後港制「五十年不變」，於是有了「一個國家，兩種制度」的憲制安排。
特區憲制 實踐困難
這樣的安排是否容易實踐，一開始便引起各方關注。中國政府也知事不易為，不過，為了宣示自己信守「一國兩制」憲制安排的承諾，特別把《基本法》提呈聯合國備案。作為負責《基本法》釋法和執行的人大常委，還有國務院專設「港澳辦公室」，也有常設的研究部門，國家的重點大學也有專業負責研究《基本法》的學者專家。可見作為國家的責任，中央政府也不敢掉以輕心。
的確，這套「一國兩制」的憲制安排很不簡單，實踐起來難度也高。如果與一般的憲制比較，起碼沒有殖民地獨立建國擁有自己一套憲法那麼單純；由於這套憲法寫明有專設的「憲法委員會」，負責為爭議作出最終裁決，誰對誰非，沒人可以越權挑戰，而且也不會因為一國內有兩種不同價值觀的制度而橫生疑難。
即使聯邦制的憲制安排，聯邦政府與州政府的憲法賦予的權利也各有不同，例如土地和教育屬於州的權利，清清楚楚，不難界定；聯邦擁有國防與外交，也都清清楚楚，難生疑難。一旦有新生事務不在憲法明文界定權利誰屬時，也有條文一次過規定可讓憲法法庭裁決或兩者共同享有。
以美國為例，制憲以來二百多年，雖有憲權問題的爭執，還有過訴諸武力對決的時候，像南部州份因販賣黑奴是否涉及人權（憲法寫明人生而平等的人權不能受剝奪）的問題，與聯邦談不攏，終於引致林肯動武「解放黑奴」。
黑人白人分坐校巴是教育問題，或是不平等的人權問題，也有過聯邦與州引發爭議。最後經憲法法庭裁決聯邦勝訴，敗訴一方也得遵守法庭裁決。
總結經驗，美國首創的聯邦憲制之所以能做到爭議多依法解決是常態，關鍵在於興訟雙方都能尊重法庭的裁決，不會藉口另生事端，只有這樣才能建立憲法法庭的真正權威；在憲制實踐中，沒有完美的憲法（no perfect constitution），任何憲制法庭的案件也不會有絕對的裁決，只有興訟雙方絕對服從裁決，憲庭才有絕對權威。
人民遵守 才有權威
美國憲制成功之道，還是人民聽信法庭的裁判。像戈爾與布殊為了佛羅里達州選舉出現大批選民票給州法庭判為廢票，最後上訴聯邦憲法法庭，裁定戈爾敗訴，也因而令戈爾失去入主白宮的機會；但戈爾二話不說，接受裁決，從此專注世界減碳的環保大事，也能搞出名堂，一場選舉的爭議便如此和平落幕。
比起美式的「成文憲法」，英式的「不成文憲法」（Unwritten Constitution）也是另一套憲制。不成文不等於沒憲法，而是由國會歷代通過的重大法案，例如1911年的《人權法》（Bills of Rights）、1215年的《稅法》（Magna Carta），加上歷代有關國會的「習慣法」、有關重大公共機構的立法、法庭的重大先例等，均構成重大的基本大法。
凡殖民地獨立建國的，都會根據英國基本大法分類而寫為「成文憲法」，由於英式的不成文憲法，國會所有制訂的重大法案，不管是否與前法有無違反，均可並存，法庭援引這些大法時也可自行決定，不分先後，沒有違憲問題；因此「不成文憲法」的實踐也沒大問題。
比照香港憲制，實踐的難度可要大得多。就以過去十六年的實踐經驗觀察，《基本法》實踐出現的問題有以下幾方面：
一、《基本法》釋法常受質疑
《基本法》條文有關國家事務的部分，明文規定，所涉案件最終釋法權在人大常委。可是香港人在大陸結婚，所生孩子來港定居的訴訟，經香港終審法院裁定原告人吳嘉玲勝訴，裁決意味將導致數以百萬同類案情的人，可像吳一樣來香港定居。政府有見各種設施無法一下子承受這批龐大人口，遂要求人大釋法。
釋法結果，政府勝訴。香港有法律界人士認為政府不應上請人大常委釋法，理由是此案屬港人的事，開此先例，變相把香港終審法院的最後審判權報銷，也就是港人不再治港，有違《基本法》。
人大常委之所以接受釋法，是因這大批在大陸婚生的孩子是以中國公民依循「血緣法」來論，他們由中國血統的父或母所生，而且出生地在大陸，不是香港，中國對他們有法治權是毋庸置疑。
是以，人大常委針對此案有釋法權，《基本法》也有條文可循，如果硬指人大常委無權釋法，也太牽強；由此而指中央有意損害終審法院的權力，也是言過其實。如此明確可鑑的案子，也引起非議，實是不該。
反之，也有案例可知人大常委對釋法很有分寸，不該釋的就不釋，像「布袋村」非原居民興訟，告政府剝奪選舉村長的人權，政府敗訴，官判鄉議局屬下六百多條村村長選舉須開放予非原居民參選。
鄉議局曾要求政府提請人大常委釋法，但中央認為《基本法》第四十條屬港內部事務，人大常委無理據釋法，把鄉議局的請命打回，以鄉議局這麼一個港人廣泛視為愛國的團體，也視它為中央的「自己人」，可見中央將法大於情，也是有案可見證的。
二、有《基本法》而不依從
最嚴重的例子，是以「佔中」作為群眾運動的手段，要求中央依照主事者商討出來的「真普選」建議，作為政改的最終方案，否則便會「佔領中環」，犯法坐牢也在所不惜，把整個政府癱瘓也說是「公義」所應為。
有關政改的任何方案，《基本法》的附件第七項已經寫明：「2007年以後各任行政長官的產生辦法如須修改，須經立法會全體議員三分之二多數通過，行政長官同意，並報全國人民代表大會常務委員會批准」。
由此可見，政改的憲法程序心第一關要從立法會開始，現在卻掉轉來要中央先批，這是民主應有的、從上而下而不是由下而上的嗎？如此不依循《基本法》的行為，實在不足為範。
類似這樣不依循《基本法》的例子也有不少，例如有人不理會《基本法》第158條寫明「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會」，經常不當一回事，一旦見到中央有人說了什麼《基本法》的事，便當成是人治而不是法治的鐵證。
正如本港也有人對《基本法》作出諸多評議，這做法可稱為個人意見，但為何中央的人說的話不能視為個人看法？有什麼案例可以證明「人大常委」的釋法角色，已給個人架空？如此雙重標準，對遵循《基本法》實有亂視聽，此風不可長。
三、有《基本法》條文難以立法
這情況的例子有第二十三條和第四十條，前者屬於國家安全法，後者屬於原居民的合法傳統權益。前者在董建華時因草案受到諸多反對，甚至還發動五十萬人遊行高聲反對，最後自由黨議員在提案上立法會表決前，集體聲言不支持提案，政府估計不夠法定人數通過而決定撤銷。之後，曾蔭權當政，不提；梁振英上台是否不受壓，也有待觀察。
至於第四十條，全城輿論視它為原居民的「特權」而加以討伐，令政府遲遲未有立法，也叫鄉議局無奈非常。
類似不能成法的《基本法》條文，限於篇幅，這裏不贅。就以上述三點觀察，已足見《基本法》的落實仍有諸多阻難，這不是香港「一國兩制」憲政之福。
鄭赤琰
作者為中文大學前政治系主任、華人學術網絡成員
信報，2013年10月12日
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